Demokratska participacija javnosti u prometnim odlukama

Na prvi pogled trivijalna teza s očekivanim kratkim pozitivnim odgovorom, ali nije nimalo jednostavno kako se čini.

U jednoj prijašnjoj temi komentirao sam donošenje stručnih odluka u prometu sa zaključkom da to danas i nije tako teško obzirom na brojne mogućnosti prikupljanja ulaznih podataka i paletu dostupnih (putem programskih aplikacija) znanstvenostručnih metoda i postupaka. Puno se priča o participaciji javnosti u donošenju javnih politika, ali uvijek kroz završne rezultate (stavove javnosti), nikada se ne spominje proces odlučivanja. Predmnijeva se da je sve "odigrano prema pravilima". Moja iskustva su skromna pa nisam neko arbitrarno mjerilo, ali ipak ću se upustiti u ovu temu jer, kao što ćemo vidjeti, i demokracija ima svoju matematičku podlogu, a to automatski znači i: svjetlu i tamnu stranu.

Prvu javnu raspravu (ili kako se danas kaže: radionicu) te nekoliko prisustvovanja tzv. fokus-grupama, sve ono što se danas naziva participativni proces, imao sam 2010. godine. Mogu se pohvaliti čak i jednom autorizacijom web ankete javnog prijevoza u jednom malom hrvatskom gradu. Stvaranje anketnog upitnika nije niti izbliza jednostavno kako se čini; izabranih 10-15 pitanja uvijek ispadnu manje važnima od onih 50-tak koja nisu uvrštena, a poglavito nakon provedene ankete.

Ljudi ne vjeruju anketama, opravdano. Pokazat ću primjerom. Imamo pitanja iz upitnika A:

(1A) Brine li vas mali broj polazaka i neusklađenost voznih redova javnog prijevoza?

(3A) Biste li koristili češće javni prijevoz kada bi bio kvalitetniji?

(3A) Mislite li da bi javni prijevoznik mogao nuditi bolju uslugu?

(4A) Brine li vas što javni prijevoznik već dobiva velike subvencije, a nema poboljšanja?

(5A) Da li ste protiv povećanja subvencija i cijene voznih karata za poboljšanje javnog prijevoza?

Pitanja iz upitnika B:

(1B) Brinu li vas gužve u prometu?

(2B) Brine li vas što nema poboljšanja u prometu?

(3B) Brine li vas slabi položaj javnog prijevoznika u prometnom sustavu?

(4B) Da li je potrebno poboljšati uvjete i dati prioritet javnog prijevozu?

(5B) Podržavate li nove investicije i povećanje cijene vozne karte za bolju uslugu javnog prijevoza?

Teško je u bilo kojoj grupi odgovoriti negativno na prva četiri pitanja, a time se nameće i pozitivan odgovor na peto. Obje grupe pitanja su manipulativne i kada ih ja (osoba bez medijskih i socijalnih vještina) mogu kreirati za šest minuta, onda znamo što mogu neodgovorni "medijski igrači" s puno suptilnijim pristupom. Za razliku od prethodnih tema, u ovoj temi riječ manipulacija će većinom poprimati negativan kontekst. Manipulativna pitanja i objava samo nekih odgovora kao "stav javnosti" mogu lako od nekog prijedloga ili dionika stvoriti glavnog negativca ili potencijalnog heroja.

Zašto je teško napraviti objektivni (iskreni) anketni upitnik? Moramo potrošiti par uvodnih (ili završnih) pitanja za određivanje reprezentativnosti uzorka (spol, godine, obrazovanje, mjesto i način stanovanja, ...), a što ostane iskoristiti za konkretna pitanja. Da bi identificirali stavove s predrasudama ili namjerno davanje krivih odgovora moramo ugraditi i barem jedno kontrolno pitanje. Primjerice, ako tražimo mišljenje o opcijama A i B, moramo ponuditi i opciju C, jer ćemo po načelu tranzitivnosti vidjeti iskrenost (dobronamjernost) odgovora: ako preferira A u odnosu na B i B u odnosu na C, onda mora preferirati i A u odnosu na C. Ako su odgovori drugačiji, ili je osoba neiskrena ili ima određene predrasude što je isto legitiman stav. Sve to treba "upakirati" u 12 - 15 pitanja jer "... oprostite, nemam vremena za puno pitanja". Zato je teško stvoriti sažetu i objektivnu (kvalitetnu) anketu koja će rezultirati dostatnim (reprezentativnim) brojem odgovora od različitih ljudi koji predstavljaju reprezentativni uzorak ispitne populacije, a opet ponuditi cjelovitu sliku stavova i mišljenja o određenoj temi. Objektivan cilj, dobra koncentracija i suradnja s ostalim članovima stručnog tima recept su za dobru (objektivnu) anketu.

Pitanja o prometu uvijek pretpostavljaju puno emocija i isključivosti. Prometni inženjeri imaju najbolju namjeru u prenošenju važnih činjenica i podataka, ali ponekad nešto ispustimo ili "davimo" podatcima. Uvijek moramo računati i na "šum u komunikaciji". Vanjski možemo riješiti (kontrolirati) opisanim načelom tranzitivnosti, a za "unutarnji šum" smo sami krivi.

Glavni sadržaj ova teme nisu ankete. Problem kreacije ankete iskoristio sam kao ilustraciju koliko je teško uopće stvoriti demokratski okvir za promišljanje nekog pitanja/inicijative/projekta. Glavni problem (pardon, izazov) ove teme je kako osigurati zaista demokratsku odluku. Pod demokratskom odlukom misli se na odluku koja je rezultat kolektivnog odlučivanja u kojem sve individue imaju jednaka prava. Obično se kaže: što više individua (pojedinaca) sudjeluje u odlučivanju pod jednakim uvjetima postupak odlučivanja je demokratskiji. Da demokracija, odnosno demokratsko odlučivanje, i nije baš tako jednostavno upućujem na blog prof. Zvonimira Šikića i na njegove radove u pdf obliku na Internetu: "Znanost, demokracija i matematika" i "Arrow Što je demokracija". To su dva kratka, jasna i pitka (razumljiva) članka o tome kako je teško odrediti stav javnosti koji udovoljava demokratskim načelima. Ako se donosi odluka između dvije opcije (kandidata) može se dokazati da jednostavan većinski sustav (tko ili što dobije više glasova) zaista nudi i demokratsku odluku. Promet uvijek nudi više od dvije opcije. Često imamo i veći problem; imamo dvije osnovne opcije, ali svaka u nekoliko varijanti pa se onda problem svodi na izbor nekoliko (pod)opcija koje u osnovi ni stručnjaci ne mogu jasno razlikovati!? Ponuđene izbore (rješenja, scenarije, varijante, opcije) treba opisati jednostavno, kroz jasne i razumljive razlike, a još više pažnje treba posvetiti opisu sličnosti, ako postoje.

Vratimo se opet na pitanje (ne)mogućnosti demokratskog odlučivanja. Ovdje ću napraviti kratki copy-paste opisanih članaka prof. Šikića. Spomenut ću četiri najčešća (najpoznatija) osnovna načela demokratskog odlučivanja. Prvi je Paretov kriterij: ako sve osobe preferiraju opciju A u odnosu na opciju B onda i društvo mora prihvatiti prednost A u odnosu na B. Drugi je Condorcet-ov kriterij: ako neka opcija u svakoj usporedbi izlazi kao pobjednik (jednostavnom većinom pojedinačnih glasova) ta opcija je Condorcetov pobjednik. Kriterij monotonosti kaže ako iz individualnih preferencija slijedi kolektivna odluka koja preferira A u odnosu na B i ako se predomisli jedan pojedinac koji je prije preferirao B u odnosu na A, onda kolektivna odluka i dalje mora preferirati A. Kriterij relevantnosti kaže ako se promijeni odnos između A i B u kolektivnoj odluci, to se može dogoditi samo ako se promijenila barem jedna pojedinačna odluka.

Sve se to čini logično, smisleno i teško je zamisliti da u nekom tolerantnom i demokratskom ozračju ova načela ne vrijede. Navodim primjer u kojem kod većinskog sustava ne vrijedi Condorcetov kriterij. Pretpostavimo rezultate izbora tri opcije;

• 45 % birača bira redoslijed opcija: A - B - C,
• 34 % birača bira redoslijed opcija: B - C - A,
• 21 %birača bira redoslijed opcija: C - B - A.

U jednokružnom većinskom sustavu A je pobjednik. Ako primijenimo Condorcetov kriterij:

• za 55 % birača B je bolji od A,
• za 79 % birača B je bolji od C

pa je po tom kriteriju pobjednik opcija B; dakle jednokružni većinski sustav prilikom izbora više od dvije opcije ne zadovoljava jedan demokratski kriterij - Condorcetov. Najčešći primjer nemogućnosti primjene Condorcetovog kriterija je ako tri opcije imaju jednak broj glasača pri sljedećem redoslijedu:

• 1/3 glasova ima poredak A > B >C,
• 1/3 glasova ima poredak C > A > B,
• 1/3 glasova ima poredak B > C > A,

pa A gubi od C, C gubi od B i B gubi od A pa nema Condorcet pobjednika jer niti jedna opcija ne dobiva sve dvoboje (duele).

Najčešći, najprimjenjivaniji i najpoznatiji su sljedeći izborni sustavi:

• jednokružni većinski; pobjeđuje opcija s najviše prvih mjesta,
• dvokružni većinski; ako u prvom krugu nema opcije s više od 50 % glasova, dvije najbolje natječu se u drugom krugu (ovo nam je poznato iz politike),
• preferencijalni; u svakom krugu izbacuje se najslabija opcija dok ne dođemo do pobjednika,
• bodovni (često se naziva i Bordin sustav po francuskom matematičaru Jean-Charles de Borda); opcije se boduju; prva dobiva (n-1) bodova, a n-ta dobiva nula bodova; pobjednik je opcija s najviše bodova,
• duelski; uspoređuju se prve dvije opcije pa pobjednik s trećom i tako dalje do izbora najbolje opcije; rezultat uvelike ovisi o redoslijedu duela,
• diktatorski; jedna osoba izabire najbolju opciju.

Kenneth Joseph Arrow je 1950. godine dokazao da nije moguć sustav demokratskog (kolektivnog) odlučivanja koji bi istovremeno bio Paretov, relevantan i nediktatorski. Za to otkriće dobio je 1972. godine Nobelovu nagradu za ekonomiju. Arrowljev teorem je istinit ako se mora izabrati između tri ili više opcija i ako:

• pojedinci (glasači) svoje preferencije mogu iskazivati samo ordinalno (pozicioniranjem opcije), ali ne i kardinalno (dodjeljivanje bodova određenoj opciji),
• se kriteriji Pareto, relevatnost i nediktatorstvo smatraju nužnima za demokratičnost izbora.

Teorem J. K. Arrowa često se tumači da su demokratski izbori nemogući. Da to nije baš tako, odnosno da je moguće dobiti demokratsku odluku pri izboru tri ili više opcija, cjelovito objašnjenje se može naći u citiranim člancima prof. Šikića

Za potrebe ove temepokazat ću primjer koji po svojim atributima opisuje realnu situaciju. U prometnom koridoru moguće je kreirati pet različitih rješenja. Poprečni profili pokazuju ideju svakog rješenja:

• MT je potpuno iskorišten za potrebe motornog i tramvajskog prometa s nogostupima i jednosmjernim biciklističkim trakama,
• M nema tramvajski koridor pa ima više prostora za zelenilo i uspostavu obostranog dvosmjernog biciklističkog prometa,
• T je koridor s tramvajem i bez motornog prometa, ima dosta zelenih površina, a svi sudionici u prometu su fizički odvojeni,
• B je koridor bez motornog prometa, u sredini je biciklistička cesta, ima mogućnosti za puno zelenila i pješačkih površina
• P predstavlja parkovnu površinu; namijenjena isključivo pješacima sa svim ostalim parkovnim javnim sadržajima.

Ovo su raznolike varijante s dva ekstrema, možemo čak reći da bi organizatora ovakve ankete (izbora) opravdano proglasili oportunistom. Zaboravimo objektivnost i logičnost ovakve ponude i usredotočimo se na izborni proces, ovo je samo ilustrativni primjer. Glasovi su označeni prema kraticama svakog ponuđenog poprečnog profila na slici: MT, M, T, B i P.

Važno je naglasiti da su glasači upoznati i obvezni poredati opcije od prvog mjesta za najbolju do petog za najlošiju. Rezultati glasovanja su sljedeći; za lakše praćenje prikazano je glasovanje samo 220 osoba, čije glasove možemo sortirati u šest grupa.

U prvoj grupi 72 glasača je profil MT izabralo kao najbolji, BP je na drugom mjestu, a najlošiji je M profil. U šestoj grupi nalazi se samo osam glasača koji su P pretpostavili svima ostalima, a MT su ocijenili kao najlošiju.

Krenimo sa metodom većinskog sustava. Pobjednik je opcija MT jer ima 72 prvih mjesta.

Budući da pobjednik većinskog sustava nema većinu od 50 % (111 glasova), pošteno je primijeniti metodu dvokružnog većinskog sustava. Zašto? Birači su upozoreni da moraju sortirati svoje izbore od najboljeg do najlošijeg pa je moguće primijeniti taj sustav. Dva najbolja izbora su MT sa 72 glasa i M sa 48 glasova i prenose svoje glasove u drugi krug pa više ne gledamo glasove prve i druge grupe. Treća grupa je opciju M stavila na drugo mjesto, a opciju MT na peto pa svih 40 glasova idu opciji M, tako je i u ostalim grupama (M je bolji od MT) pa u dvokružnom većinskom sustavu pobjeđuje profil M.

U preferencijalnom glasovanju u svakoj rundi izbacujemo najslabije i njegove druge izbore priključujemo u sljedeću rundu i tako dok ne dobijemo pobjednika. Birači su dužni sortirati svoje izbore i poznat nam je njihov: prvi, drugi, ... i peti izbor.

Kada se pogleda prva glasačka tablica, rezultati glasovanja u prvoj rundi i svim sljedećima, pobjednik preferencijalnog glasovanja je profil T. U prvoj rundi najslabija je opcija P koja ima 24 glasa. Kada se pogledaju glasači koji su glasovali za opciju P: njih 16 je stavilo opciju M na drugo mjesto, a njih osam opciju T. Zato glasovi druge runde jesu povećani kod opcija M i T. u Drugoj rundi ispada opcija BP i zato svih 36 glasova ide opciji koja je za njih bila na drugom mjestu (T) i u trećoj rundi opcija T zato ima ukupno 84 glasova. Na kraju preferencijalnim glasovanjem pobjeđuje opcija T sa 148 glasova.

Ako primijenimo Bordin sustav glasovanja (za prvo mjesto dobivaju se četiri boda, a za peto nula) onda profil MT dobiva 72 boda jer ga je 18 glasača prve grupe proglasilo najboljim (18*4=72), a svi ostali su ga stavili na peto mjesto (nula bodova). U Bordinom sustavu glasovanja najbolji je poprečni profil BP sa 136 bodova. 

Na kraju koristimo Condorcetov kriterij; svako sa svakim pa da vidimo tko je bolji. Uspoređujući glasovanja ispada da pobjednik postoji i po Condorcetovom kriteriju pobjednik je poprečni profil P. Prikazujem samo rezultate uspoređivanja s tom opcijom kao potvrdu pobjede. Kada se uspoređuju glasovi profila MT i P ispada da samo prva grupa sa 72 glasača stavlja MT na prvo mjesto, a svi ostali (148) prednost daju rješenju poprečnog profila P. I tako kod preostala tri dvoboja (duela).

Osobno mi se ne sviđaju rezultati jednokružnog većinskog sustava jer pobjednik nema više od 50 % glasova, ali svi ostali izbori su logični i demokratski, a opet u svim ostalim izborima imamo različite pobjednike. Naglašavam, opet! Birači znaju da moraju vrednovati sve ponuđene opcije, ne samo izabrati prvu, a druge po volji. Zbog različitih izbornih rezultata u stručnoj javnosti to se definira kao paradoks uz provlačenje (naglašavanje) teze da demokratski izbori nisu mogući!?

Što nedostaje dvokružnom većinskom sustavu? Ništa, ljudi su svojeg favorita stavili na prvo mjesto, a odmah do njega svoj drugi izbor. Profil M je čisto i pošteno pobijedio.

Ima li greške u ideji preferencijalnog glasovanja? Meni baš i nema, svi se gledaju jednako, uvijek ispada najslabiji (s najmanje glasova), a glasovi idu onim opcijama koje su bile drugi izbor kod najslabije opcije u prethodnoj rundi. I tko bi mogao prigovoriti pobjedi poprečnog profila T? Nitko.

Bordin sustav glasovanja je materijalizirani poredak onoga što su ljudi u glasovanju i radili; poredali opcije po svojem izboru. Tu je pobjednik profil BP, čisto i pošteno.

Na kraju, izravna primjena jednog načela demokratskog odlučivanja (Condorcete) u kojem ponekad i nema pobjednika, ali u ovom primjeru ima - to je profil P. Tko može prigovoriti pobjedi opcije koja je izabrana temeljem izravne primjene jedne povijesnog i opće ljudskog prihvaćenog demokratskog načela.

U spomenutim radovima prof. Šikića (opet toplo preporučujem pročitati jer su zaista kratki i koncizni) pokazuje se da Bordin sustav glasovanja (bodovni) zadovoljava Arowljeve uvjete ako se uvjet relevantnosti modificira na način da se osim rangiranja parova u obzir uzima i tranzitivnost individualnih preferencija. Dakle, bez obzira na suprotne rezultate (paradokse) primjenom različitih kriterija izbora, moguće je pružiti i postići demokratske standarde odlučivanja kada javnost mora odlučiti između tri ili više opcija/varijanti/mišljenja/projekata.

Ništa nije idealno pa ni Bordin sustav. Ako promijenimo sustav bodovanja dobivamo drugačije rezultate. Ako dodjeljujemo bodove od prvog do petog mjesta na sljedeći način: 6 - 4 - 2 - 1 - 0; želimo naglasiti razliku između prvih i ostalih izbora. U tom slučaju pobjednik i drugoplasirani su isti (BP i P), ali na treće mjesto dolazi M (prije je bio T). Ako želimo istaknuti razlike između opcija u bodovanju: 10 - 6 - 4 - 1 - 0; dolazimo do situacije gdje opcije BP i P dijele prvo mjesto s jednakim brojem bodova. Ako pak smanjimo bodove za prvo mjesto i imamo sustav: 8 - 6 - 4 - 1 - 0; dolazimo do drugog pobjednika; profil P sa 268 bodova. Možemo bodovati na način gdje svaka sljedeća opcija dobiva dvostruko manje bodova: 16 - 8 - 4 - 2 - 0; pobjednik je poprečni profil BP sa 380 bodova.

Tablica pokazuje (i dokazuje) da možemo naknadno manipulirati bodovima i tako promijeniti pobjednika ili da parafraziramo (mnogi izjavu neopravdano pripisuju Staljinu): nije važno tko glasuje, već tko broji glasove. Ipak, ne možemo pobjeći od činjenice da u pet sustava bodovanja profil BP zauzima četiri puta prvo mjesto, a profil P dva puta. Zbog toga, možemo čak i pozdraviti varijacije (manipulacije) bodovnim sustavom, jer nam potvrđuju (ne)stabilnost izbora najbolje opcije.

Na kraju, iz svega ovoga može se zaključiti da je ključno pitanje (ne)pristranost. Pristranu (manipulativnu) anketu ili izbor je lako napraviti. Pravim "igračima" treba manje od pola sata: 10-tak minuta "stručnjaku" za kreiranje kostura pitanja, a još 10-tak minuta medijskom "umjetniku" da to malo "popegla", zamuti i sakrije intenciju pitanja i/ili odabira. Kreirati objektivnu anketu ili pitanje, to je malo teži posao, ali se isplati. Manipulativna anketa je vidljiva "iz aviona". Da li je primjer izbora poprečnog profila objektivan? Ne! Razdvojio sam rješenje biciklista i pješaka i time razvodnio stav javnosti koji su protiv motornog prometa; teško je obraniti logiku da neće biti biciklista u nekoj, ovako širokoj, parkovnoj površini, niti bi to bilo razumno predlagati i izvoditi. Da li je objektivan izbor glede motornog prometa? Ne! Predlaže se izbor 4-tračnog profila ili nikakav. Ako su potrebne četiri trake onda baš i nema izbora glede gradnje ceste. Ako su dostatne dvije trake, a ljudi ne žele motorni promet onda je lakše stvoriti neku alternativu (poboljšati postojeći paralelni koridor ili ponuditi povoljniji/kvalitetniji javni prijevoz i dr.).

Kako s jedne, tako i s druge strane moramo se pobrinuti da odgovori budu ili iz cijele populacije (što je neizvedivo) ili da je uzorak reprezentativan. Zato postoji statistika: broj (populacija) stanovnika i/ili posjetitelja u području interesa određuje reprezentativan uzorak: broj osoba koje spolom, godinama, statusom (stanovnik/ca, stalni/povremeni posjetitelj iz određenog područja) obrazovanjem i drugim karakteristikama dovoljno dobro opisuju (reprezentiraju) populaciju, čime se ostvaruje potrebna razina i intervali pouzdanosti rezultata.

Društvene znanosti uvijek naglašavaju da je participativni proces (mišljenja i prijedlozi javnosti) ključan u procesu planiranja i uređivanja javnih sadržaja, a promet je iz toga teško isključiti. Uvijek se naglašava i da javnost treba u što ranijoj fazi uključiti u participativne procese te je važno u javnom prostoru što više govoriti o predmetu istraživanja.

Puno dionika, puno pitanja, ... puno ili previše (pojedinačnih, parcijalnih) interesa. Zato o (ne)pristranosti organizacije procesa odlučivanja ovisi i (ne)pristranost odluke javnosti. Nije u cijelom tom procesu ni javnost baš toliko nevina, neinformirana i, na kraju krajeva, objektivna pa zato treba dobro pogledati i razmisliti o rezultatima provedene ankete ili izbora. Malo zdravog razuma, nešto više osobne objektivnosti (odgovornosti) i žličica matematike (statistike) pravi je recept za (ne)pristranost cijelog postupka, odnosno pravi recept za dobivanje stvarne demokratske odluke javnosti u prometnim odlukama.